《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出，“擴(kuò)大有效投資”。有效投資是國(guó)內(nèi)需求的重要組成部分。深刻認(rèn)識(shí)擴(kuò)大有效投資的意義，準(zhǔn)確把握其重點(diǎn)方向，加快建立和完善相關(guān)機(jī)制，對(duì)于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、做強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要作用。

一、為什么要擴(kuò)大有效投資

近年來(lái)，黨中央根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境與條件的變化，不斷深化對(duì)投資工作的認(rèn)識(shí)，作出了一系列新的部署。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大有效益的投資，形成消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的良性循環(huán)”。2024年黨的二十屆三中全會(huì)提出，要“形成市場(chǎng)主導(dǎo)的有效投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制”。同年7月，中央政治局會(huì)議要求，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民間投資積極性，擴(kuò)大有效投資。2025年黨的二十屆四中全會(huì)通過(guò)的《建議》再次強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大有效投資，將其列為“建設(shè)強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，加快構(gòu)建新發(fā)展格局”的重點(diǎn)任務(wù)之一，并明確要求“投資于物和投資于人緊密結(jié)合”。這既是在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下應(yīng)對(duì)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)舉措，也是著眼于國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與安全，著力改善民生、促進(jìn)人的全面發(fā)展所作出的戰(zhàn)略部署。

擴(kuò)大內(nèi)需的迫切需要。投資是內(nèi)需的重要組成部分，也是優(yōu)化長(zhǎng)期供給結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，內(nèi)需不足是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的突出矛盾。增強(qiáng)內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主動(dòng)力作用、建設(shè)強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，需要充分發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用以及投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用，保持投資合理增長(zhǎng)?！督ㄗh》提出，保持投資合理增長(zhǎng)，實(shí)施一批重大標(biāo)志性工程項(xiàng)目，增強(qiáng)市場(chǎng)主導(dǎo)的有效投資增長(zhǎng)動(dòng)力。建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、提升國(guó)家長(zhǎng)期綜合競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)人的全面發(fā)展，都需要有高質(zhì)量的投資項(xiàng)目作為支撐。

推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，其?guī)模與結(jié)構(gòu)直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)與量。據(jù)相關(guān)測(cè)算，實(shí)現(xiàn)黨的二十大提出的到2035年人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平的目標(biāo)，要求未來(lái)十年經(jīng)濟(jì)保持合理可持續(xù)的增長(zhǎng)。當(dāng)前，我國(guó)投資于物仍有很大空間潛力，一方面，一些重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資不足，不少機(jī)器設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施有待更新升級(jí)；另一方面，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革也推動(dòng)大量新的投資需求快速涌現(xiàn)。此外，我國(guó)發(fā)展處于戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)共存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源、能源糧食、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全以及前沿科技等領(lǐng)域面臨激烈競(jìng)爭(zhēng)，亟待提升安全保障能力，并在前沿基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵共性技術(shù)、商業(yè)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)化等方面率先突破、形成優(yōu)勢(shì)。在此背景下，擴(kuò)大有效投資成為實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)目標(biāo)、提升安全能力、贏得戰(zhàn)略主動(dòng)的內(nèi)在要求。

實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的關(guān)鍵舉措。投資兼具經(jīng)濟(jì)與社會(huì)屬性。有效投資不僅能擴(kuò)大需求、促進(jìn)增長(zhǎng)，還具有顯著的社會(huì)效應(yīng)。相較于物質(zhì)資本投入而言，我國(guó)在生育養(yǎng)育、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的投入與民生需求、人力資本積累和人的全面發(fā)展要求相比不足，公共服務(wù)供給仍難以充分滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的需求，在農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出?！督ㄗh》在主要目標(biāo)中明確提出，要“推動(dòng)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐，確?；緦?shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化取得決定性進(jìn)展”。實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，迫切要求擴(kuò)大具有社會(huì)效益的公共服務(wù)支出，更加注重“投資于人”。

二、準(zhǔn)確把握擴(kuò)大有效投資的重點(diǎn)方向

從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看，有效投資是指與總需求及其結(jié)構(gòu)相適配、能促進(jìn)并創(chuàng)造新需求的投資。其作用主要體現(xiàn)在三方面：有利于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)供需總量平衡；有利于推動(dòng)供需結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化；有利于創(chuàng)造新需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。需要明確的是，有效投資不同于投資的有效性，前者側(cè)重于供需關(guān)系與需求創(chuàng)造，后者側(cè)重于投資結(jié)果。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，擴(kuò)大有效投資應(yīng)聚焦以下重點(diǎn)方向：

提升人力資本積累和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力的補(bǔ)短型投資。這類投資旨在滿足當(dāng)前尚未得到充分滿足的剛性需求，以及應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化帶來(lái)的安全需求。主要包括兩方面：第一，與人的全面發(fā)展和福祉提升相關(guān)的人力資本投資，如普惠性生育托育、高質(zhì)量教育培訓(xùn)、均等化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、多層次養(yǎng)老服務(wù)等，特別是面向低收入群體、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這類投資直接回應(yīng)民生關(guān)切，提升人力資本，具有顯著的社會(huì)正外部性。第二，與提升重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的投資，如攻克關(guān)鍵共性技術(shù)“卡脖子”難題、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性、保障糧食能源礦產(chǎn)資源安全、建設(shè)產(chǎn)業(yè)備份系統(tǒng)等。這類投資戰(zhàn)略意義重大，是應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行安全的“壓艙石”。隨著全球地緣政治格局演變和我國(guó)海外利益拓展，保障海外投資項(xiàng)目與資產(chǎn)安全的投資需求日益迫切。

提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值創(chuàng)造、增值和實(shí)現(xiàn)能力的升級(jí)型投資。這類投資旨在適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化與需求升級(jí)，推動(dòng)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展智能化、綠色化轉(zhuǎn)型。主要包括：關(guān)鍵領(lǐng)域制造能力提升投資，圍繞關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心零部件、先進(jìn)工藝、重大裝備等開展技術(shù)攻關(guān)、研發(fā)與改造；產(chǎn)業(yè)綠色低碳與智能化轉(zhuǎn)型投資，圍繞“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)能源體系轉(zhuǎn)型、工業(yè)流程循環(huán)化改造及全鏈條智能化升級(jí)；生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)能級(jí)提升投資，以賦能制造業(yè)為目標(biāo)，改進(jìn)研發(fā)設(shè)計(jì)、物流運(yùn)輸、商務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域的服務(wù)效率與流程。

提升科技和產(chǎn)業(yè)深度融合能力的創(chuàng)新型投資。這類投資旨在培育壯大新動(dòng)能，通過(guò)創(chuàng)新增加新供給、創(chuàng)造新需求。主要包括：科技創(chuàng)新投資，面向世界科技前沿與國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，在人工智能、量子信息、生物制造、新能源、新材料等領(lǐng)域開展基礎(chǔ)研究與關(guān)鍵技術(shù)突破；科技成果轉(zhuǎn)化投資，聚焦打造可落地場(chǎng)景、推動(dòng)示范應(yīng)用及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；新興產(chǎn)業(yè)與未來(lái)產(chǎn)業(yè)投資，涉及技術(shù)集成、流程優(yōu)化以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，以及組織變革、商業(yè)模式創(chuàng)新與市場(chǎng)開拓等方面。

三、建立完善擴(kuò)大有效投資的機(jī)制

擴(kuò)大有效投資作為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需長(zhǎng)期戰(zhàn)略的重要組成部分，已不單是財(cái)政貨幣政策問(wèn)題，而是涉及公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資理念轉(zhuǎn)變、投資決策機(jī)制優(yōu)化、政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)性工程。必須通過(guò)大力推進(jìn)投融資體制改革，形成釋放有效投資需求的持久動(dòng)力。

建立符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的投資決策機(jī)制。進(jìn)行投資決策需要協(xié)同研判供需態(tài)勢(shì)，前瞻分析重點(diǎn)領(lǐng)域總需求及結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)，同步加強(qiáng)投資與產(chǎn)能監(jiān)測(cè)，依據(jù)全社會(huì)及重點(diǎn)行業(yè)供需平衡狀況與發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌確定投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)與方向，合理把握“投資于物”和“投資于人”的重點(diǎn)，引導(dǎo)各類投資主體科學(xué)把握發(fā)展趨勢(shì)，確保有合理回報(bào)的投資需求。在此過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、研究機(jī)構(gòu)在信息收集、需求分析、產(chǎn)能預(yù)警等方面的專業(yè)作用，及時(shí)發(fā)布權(quán)威供需信息、投資指南與風(fēng)險(xiǎn)提示。

完善政府投資和有效帶動(dòng)全社會(huì)投資的引導(dǎo)機(jī)制。習(xí)近平總書記指出，“政府投資必須發(fā)揮好引導(dǎo)作用”。《建議》提出，優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌用好各類政府投資，加強(qiáng)政府投資全過(guò)程管理；完善民營(yíng)企業(yè)參與重大項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，激發(fā)民間投資活力。政府投資是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的有力政策工具，要繼續(xù)發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。必須堅(jiān)持政府投資和民間投資兩端發(fā)力，既推動(dòng)政府投資提質(zhì)增效，支持基礎(chǔ)性、公益性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性重大項(xiàng)目建設(shè)，著力做好國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)各項(xiàng)工作，又以更大力度、更實(shí)舉措促進(jìn)民間投資發(fā)展，鼓勵(lì)和吸引更多民間資本參與國(guó)家重大工程和補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)和有為政府的更好結(jié)合。

完善擴(kuò)大投資的保障機(jī)制。習(xí)近平總書記指出，“要完善擴(kuò)大投資機(jī)制，拓展有效投資空間”“深化投融資體制改革”“要全面改善投資環(huán)境，形成良好投資預(yù)期”。一是政策保障。強(qiáng)化政策引導(dǎo)，積極拓展有效投資空間，積極培育投資增長(zhǎng)新動(dòng)能，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造升級(jí)，擴(kuò)大新興產(chǎn)業(yè)有效投資，前瞻布局未來(lái)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，努力保持投資平穩(wěn)增長(zhǎng)。二是財(cái)力保障。適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，提高中央財(cái)政支出比重，增加地方自主財(cái)力，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障；發(fā)揮新型政策性金融工具作用，撬動(dòng)不同來(lái)源、不同特征的資金共同參與投資，形成支持項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的金融合力。三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和營(yíng)商環(huán)境保障。完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，著力打通制約擴(kuò)大有效投資的堵點(diǎn)卡點(diǎn)，推動(dòng)形成高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類經(jīng)營(yíng)主體活力。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任、研究員）